nrk.no

Gir reglene for offentlig innkjøp oss dårligere produkter?

Kategori: Webutvikling

Handysoft: Structured procurement process av Sandy Kemsley på Flickr CC BY NC ND

Nye offentlige datasystemer er stort sett så kostbare at de kommer over prisgrensen for å måtte legges ut på anbud. Det er bra for noen, mindre bra for andre – og sluttproduktet kommer ikke alltid like godt fra det.

Av en rekke gode grunner er det slik at det offentliges innkjøp av varer og tjenester er underlagt anbudsregler. Det sikrer kjøperen så god pris som mulig, det gir alle firmaer lik tilgang til en lukrativ kunde, og det gjør snusk vanskeligere. Men det skaper andre problemer – i disse dager i USA.

We Have Created A Monster

USA har nettopp fått et nytt offentlig datasystem, HealthCare.gov, som skal hjelpe folk å finne og kjøpe helseforsikring.

Det er ikke uten problemer:

…eller uten trekk som ikke virker særlig flatterende.

Oppskriften på #fail

Som så ofte når store offentlige systemer lages, er det mye som har gått galt. Kanskje er noe av grunnen udugelighet i flere ulike ledd. Men er det mulig den underliggende årsaken er måten anbudsrunder og innkjøpsprosesser fungerer, ihvertfall i USA?

At the heart of the federal IT crisis is a complex system of regulations that rewards contractors that are better at bidding on giant federal contracts than at building software.

Alex Howard, Buzzfeed

Vi anbefaler sterkt artikkelen sitatet er hentet fra, How The First Internet President Produced The Government’s Biggest, Highest-Stakes Internet Failure på Buzzfeed. På… på Buzzfeed, sier du? Jepp. Buzzfeed handler ikke bare om lister og GIFer, de har også folk som skriver innsiktsfull analyse mer eller mindre uten bilder. Dette er en av dem. Les. Før du leser videre. Her.

1920.02.18 - Telegram fra arkitekt Ole Øvergaard til stadsarkitekt Sverre Pedersen av Trondheim Byarkiv på Flickr CC BY
1920.02.18 – Telegram fra arkitekt Ole Øvergaard til stadsarkitekt Sverre Pedersen av Trondheim Byarkiv på Flickr CC BY

En sikkerhet mot snusk

Det offentlige sitter på enorme summer. Og å ha venner i det offentlige kan være en fin snarvei til honningkrukken. Mange husker kanskje fortsatt en vannverksjef som i 2010 ble dømt for grov korrupsjon og grov økonomisk utroskap til verdier for til sammen 70 millioner kroner.

Anbudsregler sikrer flere leverandører tilgang til å selge tjenester og gir større åpenhet rundt valg av leverandører.

Men samtidig kan anbudsregler fremme dyktighet i å produsere anbud, snarere enn dyktighet i å produsere tjenesten som behøves.

Og den kan gjøre at pris blir mer utslagsgivende enn alle andre faktorer til sammen. Jeg klarer ikke på rappen å finne noe den ene eller den andre veien om hvorvidt billige o-ringer var en medvirkende årsak til Challenger-ulykken, eller om dyre o-ringer ville oppført seg på samme vis under forholdene, så jeg vet ikke om det er en vandrehistorie, men poenget det eventuelt illustrerer vil være det samme: Å spare noen dollar ett sted gir ikke alltid besparelse et annet sted.

Components of Contract av pmexamsmartnotes.com på Flickr CC BY NC ND
Components of Contract av pmexamsmartnotes.com på Flickr CC BY NC ND

Å lage anbud

Anbudsprosess er ingen lek for amatører. På en side kan det være en sunn øvelse å gjøre i starten av et prosjekt; å skulle konkretisere hva man ønsker å oppnå og måtte få på bordet alt man ikke visste om. Men sluttproduktet man skal sitte igjen med vil ofte heller ikke kunne bli bedre enn det man visste om og fikk på papiret før festen startet.

Marte Radmann, prosjektleder for tv.nrk.no, har vært igjennom noen anbudsprosesser på NRKs vegne og forteller at de var fem stykker som utarbeidet det forrige anbudsgrunnlaget vi sendte fra oss. Hun sier at å formulere et anbud er en kunst som fordrer både sterk faglig, teknisk og juridisk kunnskap for å utvikle konkurransegrunnlaget.

Man må ha nok kompetanse til å stille de rette spørsmålene og kravene. For mindre etater og kommuner kan det nok være ganske vanskelig å skulle gjøre denne øvelsen alene. Også vi i NRK, som sitter på mange sterke fagfolk, hyrer av og til inn konsulenter for å ha tilstrekkelig ekspertise på anbud, i tillegg til det vi selv har av fagfolk og jurister.

T.I.D.E.N. G.Å.R.

Anbudsprosesser krever at det lages en tydelig detaljert beskrivelse av det offentlige, deretter følger en anbudsrunde hvor firmaer skal ha tid til å svare detaljert, og så skal det offentlige bruke tid på å vurdere det innkomne før man kommer til første rute i gjennomføringen.

NRKbeta har ikke så mye erfaring fra bygging av sykehus, veier eller innkjøp av seks millioner binders. Og kanskje er det slik at anbudssystemet er brillefint for dette. Men for oss føles det som dette systemet ikke er egnet for ting som er såpass mye i konstant endring som IT-systemer:

Når man til slutt er igjennom kverna, har det plutselig gått et godt stykke tid, der den teknologiske utviklingen ikke har vært høflig nok til å stå stille. Da kan man ha kommet i en situasjon der en offentlig instans har forpliktet seg til at gårsdagens løsninger brukes for å løse forgårsdagens tolkning av dagen før det igjens problemer… Dette gir ikke de beste resultater på områder hvor utviklingen går raskt, og en prosjektmetodikk med kontinuerlig forbedring og løpende lansering ville fungert bedre. Det foreligger et utkast til systemutviklingsavtale basert på smidige metoder, men denne er ikke ferdigstilt per i dag.

Resultatet vi brukere sitter igjen med, er ofte det svenske Jonas Söderström snakker om i sin bok JÆVLA DRITTSYSTEM! og i denne samtalen i Ekko – et jævla drittsystem.

Hvordan går det her til lands?

NRKbeta har snakket litt om utfordringene ved offentlige systemer tidligere i Programmering for samfunnet og adopsjon av hydranter. Det var en god diskusjon i kommentarfeltet der, og det dukket også opp eksempler fra Norge.

Citizens don’t just complain, they fix things

Vi husker noen norske klassikere innen anbudskjøp; TRESS-90 «er i media blitt beskrevet som Norges «største prosjekthavari»», for å sitere Wikipedia. Forsvaret og politiet er også institusjoner som vel har hatt sine runder, billettsystemet Flexus var en mediefavoritt i årevis, og her i NRK hadde vi en misère med løsningen som lå mellom gode gamle Nett-TV og dagens tv.nrk.no, da det etterhvert viste seg at den hadde dårligere forutsetninger enn humler for å kunne fly – den så aldri dagslyset.

Det er sikkert mange flere eksempler der ute, men hovedspørsmålene er: Har vi samme problemer med anbudsordningen i Norge som de som påpekes i Buzzfeedartikkelen? Hvordan kunne dette vært løst bedre?

16 kommentarer

  1. Et problem er at mange prosjekter blir sendt til de samme store konsulentfirmaene til tross for at de ofte er enkle.

    Et eksempel er politiets nye side for å finne tyvgods.

    https://stjaletgods.oslo.politi.no/

    Det er en side der en politimann laster opp bilde og beskrivelse av tyvgods. Denne siden er helt utenfor politinettverket så man slipper tenke på de sikkerhetsproblemene det hadde medført. Man sitter da igjen med en side som en hvilken som helst erfaren utvikler kunne laget i løpet av noen dager. La oss strekke oss til et par uker for sikkerhets skyld.

    Dette oppdraget ga de til Steria som sendte 3 konsulenter ned for å arbeide i 2 måneder til sammen. Pris på dette var 1.3 millioner kroner og et ukjent antall timer brukt av politiet selv.

    Svar på denne kommentaren

  2. De smarteste løsningene utvikles gjerne av enkeltutviklere og små Silicon valley-aktige småselskaper som tar i bruk siste webteknologi for å lage en god brukeropplevelse. Hvis brukervennligheten i systemet er dårlig får de ingen brukere (->konk) og hvis det ikke er laga for å kunne skalere til millioner av brukere fra starten vil det kveles av sin egen suksess om de lykkes (->konk). Selskapene som ikke brukervennlighet og skalering får du aldri høre om, de forsvinner før fikk høre om dem.

    Insentivene i store offentlige IT-prosjekter er dessverre annerledes. For å helgardere mot tabber i prosessen setter konsulenter til å kvalitetssikre krav.speken som noen andre konsulenter har skrevet. Alt settes ut fordi beslutningstakerne er administrative ledere som ikke selv kan lage noe IT-system. Så kreves det så mye kontraktsadministrasjon bare børsnoterte IT-selskaper har kapasitet til all kontrakts- og anbudsjussen. Storselskapene har insentiv til heller å bruke gammeldags teknologi de har kompetanse på fra før, enn å ta i bruk de nyeste mest effektive rammeverk som gründerselksaper bruker.

    Svar på denne kommentaren

  3. Svaret på problemet er ofte at oppdragsgiver må ta mer ansvar selv i steden for å skyve all risiko over på leverandør.

    Offentlig sektor synes stort sett at hele systemet er noe dritt. Det er dyrt, vanskelig og de er redde for å få smekk i KOFA. De verken måles, straffes eller belønnes om de kjøper riktig eller galt, men får en skrape i lakken om de begår formelle feil. Resultatet er ofte at man kjøper dyrt og dårlig med henvisning til rammeavtaler som egentlig er laget for noe annet.

    Noen ganger gjøres det skikkelig, andre ganger er det helt fiktivt. Man har en anskaffelse for å løse et konkret behov, men kaster inn et par runde ord sånn i tilfelle man skulle få lyst til å kjøpe noe annet senere. Det brukes løse beskrivelser som «nettverk» eller «videoutstyr», og hele sektorer «spleiser» på rammeavtaler. Vinneren av rammeavtalen bruker så denne til å skremme lokale innkjøpere til å kjøpe fra dem. De har ofte verken innsikt i avtalen, anskaffelseskompetanse eller fagkompetanse, og de er et lett bytte. Problemet sparkes oppover til jurister, som har null interesse for det egentlige problemet: Et anskaffelsesbehov. Interessant nok oppleves justissektoren som verst i klassen.

    Svar på denne kommentaren

  4. Tom Erik Støwer

    Supert at du tar opp denne problemstillingen, Anders. Jeg skrev om dette selv for noen uker siden på et annet nettsted. Det var i forbindelse med at daværende minister Inga Marte Torkhildsen lanserte appen «Pappatid» som i mine øyne er et godt eksempel på anbud som gikk skeis (selv om dette nok ligger i det lavere prissjiktet). Grunnen til at jeg uttaler meg om nettopp denne saken er at jeg mener å ha litt kompetanse på hva det koster å utvikle en app. Pappatid kostet 1 million å utvikle av Computas. Min vurdering er at Computas er flinkere til å besvare anbud enn å utvikle apper…

    Jeg tok også til ordet for en forenklet anskaffelsesportal for IT-anskaffelser under 1 million, etter modell av et amerikansk prøveprosjekt kalt RFP-EZ (der obamacare åpenbart ikke deltok), for å gjøre det enklere for mindre aktører å delta. Programvaren bak er lagt ut under åpen kildekodelisens og bør kunne tilpasses norske forhold.

    Svar på denne kommentaren

  5. Håvard Pedersen

    Et annet godt eksempel er jo selve politi.no, hvor de brukte nesten 30 millioner i utvikling på et nettsted som et mindre nettbyrå kunne laget for langt under en tiendedel av summen. I tillegg kom helt horrible driftsutgifter.

    Svar på denne kommentaren

  6. Interessant problemstilling som tas opp. Og interessante problemstillinger har ikke enkle svar. Jeg har jobbet med offentlige anskaffelser i nærmere 20 år, og har sett en stadig forbedring i regelverket. Og dagens regelverk har åpninger i massevis for å lage og levere gode og smidige løsninger, men som alle regelverk må man kjenne det for å bruke det ordentlig.

    Regelverket sier i hovedsak at du som oppdragsgiver skal si hva du skal ha på en felles nettside (www.doffin.no) som alle aktuelle tilbydere leser. Dette er en voldsom fordel for det offentlige i forhold til privat sektor, som i stor grad kjøper ustrukturert fra noen konsulenter som har gått i gangene i mange år. Reglene sikrer at kjøper forteller hva hun skal ha, ikke som det gjerne skjer i privat sektor: Leverandøren analyserer behovet og ser at kunden «tilfeldigvis» trenger det leverandøren kan levere.

    Noen offentlige etater mener at de kan gjøre alt selv og fokuserer på det juridiske når de skal kjøpe IT-systemer. De ender ofte opp med en korrekt anskaffelse av et ubrukelig system (det er ikke sikkert du har et godt fotballag selv om de aldri lager frispark). Og det er et korrekt postulat at noen leverandører er flinkere til å skrive tilbud enn å lage løsninger. Men det blir etterhvert avslørt, og mediene er flinke til å offentliggjøre slike saker.

    Vi skal imidlertid være litt forsiktige med å skyte for mye på leverandørene: I de ovenfornevnte katastrofeprosjektene er minst 80% av feilene på oppdragsgivers side.

    Jeg vil også kommentere amatørers forsøk på å estimere kostnader ved utvikling av løsninger. Det er langt dyrere enn man tror. De fleste kompetente utviklere har ikke nødvendig oversikt over et offentlige regelverk for utvikling av applikasjoner. Man skal forholde seg til forskrifter om universell utforming, ELMER standarden og WCAG 2.0. Det finnes en hel portal full av offentlige standarder for IT-løsninger hos Difi. Man skal ofte forholde seg til et regelsett hos Datatilsynet, man skal dokumentere minst like mye som man utvikler, og systemet skal gjennom et sett med test-steg. Alle disse fordyrende aktivitetene er ment å sikre kvalitet, og i de fleste tilfeller gjør de det.

    Så jeg tror at regelverket absolutt er bra nok: Å skylde på det er som å skylde på fotallreglene for at Norge ikke kommer til VM.

    Fark

    Svar på denne kommentaren

    • Eivind Lindeberg (svar til Fark)

      «det er ikke sikkert du har et godt fotballag selv om de aldri lager frispark»

      Fin analogi! Takk.

  7. Eit problem med anskaffelser er at behovet skal formuleres av kunden og så skal ein holde munn til anbudet foreligger for deretter å velge eit av dei. Alle som har jobba med programvareutvikling veit at når kunden har satt opp ein kravspesifikasjon, så må ein likevel gå fleire runder med denne før ein har ein endeleg versjon. Her er ein typisk sjekkliste:
    * Har kunden forstått implikasjonane i sin eigen kravspek? Skal dette virke må du ha slik og slik…
    * Kva er det eigentleg kunden meiner når ho skriv at… Budsjettet avhenger av korleis vi tolker dette ønsket.
    * Kva er kundens eigentlege behov? Det står her at du vil ha slik og slik, men kanskje vil kan løyse det på denne måten istaden?..
    * Vi estimerer eit budsjett for dei forskjellige komponentane. Er det noko kunden vil trekke eller legge til basert på dette?

    Denne dialogen er heilt nødvendig for å unngå godag-mann-økseskaft leveranser men det er ikkje lagt til rette for den i anbudsprosessen.

    Svar på denne kommentaren

  8. Holgeir Larsen

    Anbud er alltid bare en billigst mulig løsning……selv om kunden er mer tjent med den riktige løsningen.
    Velger en leverandør å gi tilbud på anbefalt løsning, taper man stort sett anbudsrunden….da denne omtrent alltid tar billigste alternativ.
    Med andre ord sitter kunden igjen med en løsning som ikke er den beste.

    Svar på denne kommentaren

  9. En annen historie fra politiet:

    For ca. 4 år siden kjøpte trafikkavdelingen ved Oslo Politidistrikt inn bærbare PC’er som et prøveprosjekt for å ha tilgang til interne registre ute på trafikkontroll. Man hadde inngått avtale med en mobiloperatør som tok seg betalt per megabyte. Etter regning på flere tusen kroner for databruk ble prosjektet satt på vent. I og med at man hadde en avtale med en mobiloperatør, var det ikke mulig å gå ut på det åpne markedet og kjøpe seg et billigere mobildata abonnemang til 500 kroner måneden.

    Et annet eksempel:
    En offentlig etat har avtale med Atea, så alt av dataustyr må bestilles via dem. Dette gjelder selv om man finner et billigere tilbud på nøyaktig samme produkt i en annen butikk med kortere leveringstid.

    Sist men ikke minst:
    En kommentar til registrering av anmeldelser på nett som ble lansert for noen år siden. For det første er det fortsatt bare mulig å registrere noen få typer anmeldelser. For det andre er det fortsatt slik at alle anmeldelser som blir registrert på nett blir skrevet ut og manuelt ført inn i politiets register av konsulenter i Oslo politidistrikt.
    Det er selvfølgelig fint at noen faktisk ser på anmeldelsene, men når man først lager et slikt system burde det ikke være nødvendig å manuelt skrive inn fødselsnummer og navn på nytt.

    Svar på denne kommentaren

  10. Jeg jobber i staten. Vi har hotell- og telefonavtaler som i praksis er statlig subsidiering av leverandørene. For eksempel er avtaleprisen på hotell ofte dobbelt så høy som man kan få direkte eller via formidlere(varierer en del). Nå har det kommet beskjed om at regnskapsavdelingen sjekker reiseregningene opp mot rapportene fra hotelleverandørene, slik at ingen skal finne på å bo billigere hoteller. Telefonavtalen er også vanvittig. Telefonen er ikke engang satt opp til å bruke trådløsnettverket når vi er på kontoret. Jeg er også skattebetaler, og får lyst til kaste noe ut av vinduet når jeg oppdager sånne ting.

    Svar på denne kommentaren

  11. Jeg synes samtlige av de offentlige IT-utviklingsprosjektene burde vært håndtert av en egen avdeling med utviklere som er ansatt i staten, istedetfor det konsulentselskapet som til enhver tid gir det best tilbudet.
    Prosjektene kommer til å ta tid å utvikle, og kommer garantert til å kreve vedlikehold i fremtiden, så det er ingen grunn til at de ikkje skal kunne holde flere team med utviklere i arbeid i flere år…
    Tilsvarende gjelder med drift av de datasystemene som ikke kan plasseres i en skyløsning.

    Svar på denne kommentaren

Legg igjen en kommentar

Din e-postadresse vil ikke bli publisert. Obligatoriske felt er merket med *. Les vår personvernserklæring for informasjon om hvilke data vi lagrer om deg som kommenterer.